Entrevista de Luis Fernandes: Indústria, inovação e projeto nacional

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Segue importante entrevista de Luis Fernandes, concedida a Revista Princípios em sua edição 150.

 

Texto de Osvaldo Bertolino

O acelerado processo de inovação tecnológica em âmbito mundial põe o Brasil diante do desafio de formular um projeto de desenvolvimento que tenha como ponto central o desenvolvimento industrial. Nesta entrevista exclusiva a Princípios, Luis Fernandes, cientista político do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio, faz um paralelo da situação da indústria brasileira com três polos básicos do desenvolvimento tecnológico: Alemanha, China e Estados Unidos.

Confira, a seguir, a íntegra da entrevista:

Princípios: Que peso você atribui à indústria num projeto nacional de desenvolvimento?

Luis Fernandes: A promoção de uma base industrial nacional é parte fundante de um projeto de desenvolvimento para o país. Essa é uma reflexão clássica, não propriamente contemporânea, que acompanha os debates sobre o desenvolvimento e a crítica ao liberalismo desde o século XIX. Ela parte da compreensão de que a indústria tem um papel estratégico no processo de desenvolvimento. Porque, ao contrário de uma leitura liberal baseada na teoria do valor de troca – que acha irrelevante o tipo de produção no qual o país se especializa dentro da divisão internacional do trabalho –, a visão crítica a essa abordagem sempre apontou que a indústria tem capacidade de enraizamento de processos de agregação de valor na economia nacional e de articulação intersetorial.

Qualquer projeto de desenvolvimento que queira dar sustentabilidade econômica a esse processo deve envolver o enraizamento de atividades que geram maior valor agregado e que têm maior capacidade de articulação sistêmica na economia. Portanto, a promoção da industrialização em primeiro lugar, e, em segundo lugar, da inovação na base industrial, é parte importante de um processo de desenvolvimento. Todos os projetos exitosos de desenvolvimento e as tentativas de promovê-lo envolveram, de alguma forma, um ou outro tipo de política industrial. Ou seja: a espontaneidade do mercado a partir da divisão internacional do trabalho existente não gera desenvolvimento, em particular industrial, na periferia ou na semiperiferia do sistema. É necessária uma política ativa de promoção da industrialização.

No Brasil, isso se traduziu no relançamento de várias versões de política industrial. A primeira foi em 2004, aquela política tecnológica industrial de comércio exterior, depois complementada e melhorada no Programa de Desenvolvimento Produtivo, lançado no segundo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que seria retomada e continuada com o programa Brasil Maior, no governo da presidenta Dilma Rousseff. Foram três versões de política industrial.

Houve algumas conquistas importantes, sobretudo no que tange à ampliação do grau de inovação na economia brasileira e nas empresas nacionais, mas essas políticas foram insuficientes para deter um processo que se acentuou de desindustrialização. Mostraram os limites daquele esforço de desenvolvimento empreendido, do projeto que começou a ser construído. As razões para isso é um tema de discussão ainda não conclusa. Mas é importante porque ela deve orientar qualquer tentativa de retomada do projeto nacional que tenha no componente da promoção do desenvolvimento industrial, da inovação, um dos seus pilares centrais.

Nosso esforço de desenvolvimento ficou preso ao chamado tripé macroeconômico – a flutuação cambial em especial, que afetou a desindustrialização. O fato de não se ter estabelecido uma política de controle cambial que pudesse garantir a competitividade da indústria brasileira no mercado internacional. Isso é um ponto importante. A experiência de maior sucesso de industrialização das últimas décadas, a da China, mesmo integrada à economia capitalista mundial, nunca abriu mão do controle cambial e de usar isso como instrumento efetivo de promoção do desenvolvimento nacional. O resultado foi uma forte perda de participação relativa de produtos de alta tecnologia na pauta das exportações brasileiras. Há uma participação maior de produtos de alta tecnologia no Mercosul [Mercado Comum do Sul], mas nos mercados globais o Brasil se inseriu com uma pauta clássica de exportações oriundas de um país periférico, commodities.

Princípios: Em que medida as políticas de Estado contribuem para se romper essas limitações?

Luis Fernandes: Estamos tratando de um projeto nacional de desenvolvimento que se dá nos marcos do capitalismo. Isso implica, evidentemente, uma parceria com setores do empresariado nacional para promover o desenvolvimento. Aqui entra uma outra dimensão herdeira do tripé macroeconômico, que afetou negativamente a indução da inovação na indústria brasileira. É o fato de mantermos um grau elevado de remuneração de aplicações de natureza rentista, inclusive por parte das empresas nacionais.

Se queremos estimular investimentos produtivos e inovação num ambiente macroeconômico que garante via títulos do governo alto rendimento para aplicações meramente especulativas, é evidente que não se está criando condições para indução da inovação, num sistema que é de baixa propensão para isso, pela trajetória histórica da industrialização brasileira. Manteve-se um ciclo de acumulação rentista muito forte, associado à manutenção desse tripé na política macroeconômica.

Isso reduziu o impacto efetivo de indução de investimentos produtivos nas isenções fiscais praticadas pelo próprio governo. Isenções fiscais são parte de qualquer política industrial em qualquer parte do mundo. No nosso caso, elas foram concedidas num sistema que simultaneamente estimulava ganhos rentistas das empresas. Então, olhando retrospectivamente, o que dá para avaliar é que esse conjunto de isenções não veio associado a condicionalidades estritas de exigência de investimento produtivo e inovação por parte do Estado. Foi uma parceria público-privado em que o controle do privado pelo público foi enfraquecido. Um erro.

Deveríamos ter, no desenho das várias versões da política industrial, condicionado contrapartidas muito duras em termos de investimento produtivo e atividade de inovação a acessos a financiamentos, à subvenção econômica e a isenções fiscais. Ao não fazê-lo com a dureza exigida, o crédito subsidiado e a isenção fiscal entraram simplesmente no rearranjo dos gastos da empresa sem implicar efetiva ampliação de investimentos produtivos ou de inovação.

Outra questão diz respeito à reforma do Estado. Temos um Estado hoje submetido à criminalização das políticas públicas indutoras de desenvolvimento, elevado a enésimo grau no ambiente criado pela Operação Lava Jato. Nenhum país conseguiu superar o desafio do desenvolvimento sem financiamento público e direção pública do desenvolvimento. Mas o clima que se criou no país é de que essa indução pública se traduz em geradora de corrupção, algo a ser combatido por definição. Temos um Estado que, em última instância, se autopune em relação às medidas e às políticas promotoras do desenvolvimento. Os exemplos estão aí, aos montes.

As investigações feitas sobre as ações do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que são partes de um projeto de desenvolvimento nacional, por exemplo, são para criminalizá-las, como se fosse favorecimento. Os últimos movimentos empurram o BNDES para operar como um banco comercial. Para isso existem os monopólios financeiros. O BNDES só faz sentido com uma política de indução de desenvolvimento em áreas estratégicas e prioritárias para o país.

Princípios: A despeito dessa criminalização, as políticas de desenvolvimento industrial não foram cruciais para sustentar os avanços obtidos?

Luis Fernandes: Sim. Um exemplo cristalino é a Lei da Inovação, de 2004, que criou o mecanismo da subvenção econômica, algo usado há muito tempo nos países centrais. Todas as rupturas tecnológicas hoje na fronteira da “Terceira Revolução Científico-Tecnológica-Informacional” associadas à smartphone, Apple, internet foram financiadas diretamente pelo Estado, sobretudo o americano. De modo especial por um órgão ligado ao Ministério da Defesa, chamado Departamento de Defesa, o Departamento de Apoio a Projetos Avançados de Pesquisa (DARPA). Subvenção na veia. Isso não existia no Brasil.

Criamos a Lei da Subvenção, em 2004, que passou a ser operada pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), empresa vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia e Inovação. O princípio era de que, como aquela tecnologia serve ao interesse nacional, a subvenção econômica compartilhava o risco da inovação com a empresa que a desenvolvia. O poder público compartilhando o risco via concessão de subvenção. Mas no mesmo Estado que concedia a subvenção existia a arrecadação que tinha como missão gerar superávit primário e taxava esse benefício como renda das empresas, Imposto de Renda.

O mesmo Estado que financiava e compartilhava o risco da inovação taxava esse recurso público, anulando, ou pelo menos minimizando, o elemento indutor do desenvolvimento. Uma esquizofrenia que tolheu a capacidade efetiva do Estado de ser um promotor do desenvolvimento, da industrialização e da inovação. Os avanços, em geral limitados, não conseguiram conter uma tendência mais geral de desindustrialização, apesar das políticas industriais adotadas.

Princípios: Não entra, nessa análise, o jogo de forças estabelecido pelas imposições das vias de fluxos de capitais?

Luis Fernandes: Aqui tem uma discussão teórica: o desenvolvimento desigual na era do imperialismo. É um tema introduzido por Vladimir Lênin. O capitalismo unificou, a partir da Revolução Industrial, o mundo em uma economia única, capitalista, com uma divisão internacional do trabalho que centraliza atividades de maior valor agregado no centro, e posição exportadora de bem de menor valor agregado na semiperiferia e na periferia. Essa divisão internacional do trabalho reproduz assimetrias. O que Lênin introduziu na reflexão sobre o papel do capital financeiro e da exportação de capital é o conceito de acumulação no centro do sistema, cada vez mais rentista, a partir de atividades parasitárias, para usar um termo da época.

A consequência é a alteração na divisão internacional do trabalho, porque enraizaram-se atividades produtivas fora do centro, nas regiões que recebem investimento. Então, o desenvolvimento desigual que Lênin aponta é devido ao maior dinamismo fora do centro do sistema. Dito de outra forma: subverte-se, via exportação de capital, a divisão internacional do trabalho. Isso permite a formulação de projetos nacionais de desenvolvimento partindo de uma determinada posição, inserida no mercado mundial, com políticas ativas de combate às assimetrias.

A trajetória dos países do Sudeste asiático — Coreia do Sul, Taiwan, Japão — no pós-Segunda Guerra Mundial, e mais recentemente e de maneira muito mais abrangente a China, demonstra isso. Esses países se inseriram na divisão internacional do trabalho, inicialmente numa posição subordinada, e usaram de forte indução pública do desenvolvimento para questionar as assimetrias e se reposicionar. Um projeto nacional de desenvolvimento pode buscar integração em mercados globais e determinado posicionamento do país em cadeias globais de agregação de valor, desde que ele combata, com política pública consciente, as assimetrias embutidas nessas cadeias. E isso é parte de uma política de desenvolvimento.

Princípios: Como contemplar as cadeias globais num projeto nacional? 

Luis Fernandes: Podemos ter espaço para participação de empresas multinacionais no projeto nacional de desenvolvimento brasileiro. Mas devemos, como poder público, lutar para que se enraízem aqui atividades de pesquisa e desenvolvimento que nos possibilitem o desenvolvimento tecnológico que agregue valor e adense cadeias produtivas dentro do país. O grande desafio é promover desenvolvimento tecnológico endógeno. É um pouco a orientação da política industrial chinesa: promover inovação endógena, desenvolvimento tecnológico endógeno. Não ser mero importador de pacote tecnológico.

Pacote tecnológico importado resolve o problema do atraso tecnológico parcialmente, mas o país se torna refém e dependente da tecnologia. É necessária uma política de promoção da inovação endógena que combata, mesmo integrada em cadeias produtivas globais, a dependência tecnológica. Isso é parte de uma agenda de desenvolvimento nacional, adequado ao contexto que enfrentamos, como processos produtivos fortemente impactados pela “Revolução Técnico-Científica-Informacional”, a chamada Terceira Revolução Industrial.

Princípios: Mas o Brasil não adotou essa política de importação de tecnologia, em certa medida com êxito, no desenvolvimento da Revolução de 1930?

Luis Fernandes: Sim e não. Sim em relação a ter uma base industrial nacional e remontar o Estado brasileiro para comportar essas indústrias e para promover uma efetiva integração do mercado nacional via legislação trabalhista. Expandir direitos sociais dentro do Estado como parte do enraizamento de cadeias produtivas nacionais. A combinação de industrialização com promoção de direitos, que de certa maneira é o que em parte está consagrado na Constituição de 1988.

Diria que a grande diferença é que, num segundo ciclo, tivemos, por um lado, indústrias estatais e, por outro, uma política de atração de indústrias multinacionais para se instalarem no mercado nacional. Nosso parque automotivo foi todo instalado com empresas multinacionais. Nesse processo, a dimensão do desenvolvimento tecnológico nacional, da inovação endógena, da autonomia tecnológica, foi subestimada ou secundarizada. A ideia que predominou naquele esforço de industrialização foi que junto com as empresas viriam os pacotes tecnológicos que seriam a base para a modernização do país.

Era uma visão limitada. Temos de ter bases nacionais, enraizamento de cadeias produtivas dentro do país. Associada a elas, desenvolvimento de tecnologia nacional. Será com essa premissa que o país poderá confrontar efetivamente as assimetrias da divisão internacional de trabalho. Alavancar a produção, mas também gerar conhecimento nacional para estruturar cadeias produtivas. Isso é fundamental. Encontrar mecanismos de estímulo à inovação, apoio ao desenvolvimento tecnológico. Não ficar prisioneiro da importação de pacotes tecnológicos que acompanham investimentos estrangeiros.

Essa é uma lição básica do sucesso da China, sobretudo no período mais recente, quando ela, cada vez mais aceleradamente, entrou na dimensão da produção de alta tecnologia. Sua economia está baseada numa forte promoção da inovação e do desenvolvimento tecnológico nacional. Os chineses não aceitaram passivamente a simples replicação de pacotes tecnológicos que acompanharam os investimentos. Vou dar um exemplo de uma área tecnológica brasileira de orgulho nacional, a Embraer, fabricante de aeronaves, que se desenvolveu com forte articulação de uma política de defesa. Ela foi para a China, mas teve de transferir tecnologia. Hoje, existe lá uma empresa concorrente com a tecnologia transferida.

O tema do desenvolvimento tecnológico e do combate à dependência tecnológica foi inscrito no esforço de desenvolvimento chinês. Para nós, esse dilema, em tese, esteve no nosso ciclo de governos progressistas. Foi essa compreensão que orientou as três versões da política industrial implementadas desde 2004, mas a sua efetividade foi tolhida por aquelas heranças, digamos assim, persistências que eu mencionei. Isso obstaculizou a capacidade de lançar o país num ciclo sustentado de desenvolvimento baseado na industrialização associada à inovação, que a China conseguiu fazer. Que a própria Coreia do Sul também conseguiu fazer em grande medida.

Princípios: Estamos ingressando numa Quarta Revolução Industrial?

Luis Fernandes: Há diversas interpretações para essa mudança de padrão tecnológico, para a qual se convencionou designar diferentes nomes desde as décadas de 1960 e de 1970. Constituiu-se um novo padrão produtivo e tecnológico no mundo que, interessantemente, foi teorizado inicialmente nos países socialistas. Na antiga Tchecoslováquia e na União Soviética cunharam o termo “Terceira Revolução Técnico-Científico-Informacional”. Seria um novo padrão tecnológico. Isso estava associado ao desenvolvimento de várias tecnologias de ponta, sobretudo da informação e da comunicação, além de áreas de novos materiais, a nanotecnologia.

O que mais se destacava era a área de tecnologia da informação e comunicação, e a sua incorporação com graus crescentes de automação aos processos industriais. Depois alguns autores vão falar em advento da era do conhecimento, sociedade do conhecimento, a Terceira Revolução Industrial. Mas todos identificaram que era um novo padrão produtivo em substituição ao da Primeira Revolução Industrial e, sobretudo, o taylorismo-fordismo. Curiosamente, isso orientou várias tentativas de reforma nos países socialistas, que não conseguiram acompanhar, no seu mecanismo econômico, a velocidade da disseminação do progresso técnico.

O Japão tomou a dianteira em determinado momento, depois a Alemanha. Os Estados Unidos ficaram atrás, mas recuperaram a dianteira. E a União Soviética — os países socialistas, de maneira geral — não conseguiu acompanhar. Na última década, começaram a surgir reflexões. Eu identifico isso em três movimentos. Uma reflexão surgida na Alemanha com o termo “Indústria 4.0”; outra nos Estados Unidos, que adquiriu nomenclatura diferente, o “Programa de Manufatura Avançada”, que conheci quando eu estava no governo; e o processo da China, incorporado à discussão sobre inovação endógena.

Até que ponto isso configura uma revolução produtiva-tecnológica da profundidade do alcance que foi a chamada “Terceira Revolução Técnico-Científica-Informacional” é uma questão em aberto, está em discussão. Agora, o que está no coração desse processo, sobretudo, é o avanço da automação e da chamada internet das coisas. Seria um padrão produtivo, em primeiro lugar, mas também crescente interação social, que seria máquina-máquina, por isso denominado internet das coisas. Ao invés de ser homem-máquina, é máquina-máquina, automático.

Isso reduziria enormemente a necessidade de envolvimento de trabalhadores no processo de produção. Porque o trabalho continua sendo humano, mas com o grau de produtividade escalonado pelos processos de automação. Isso é um movimento em curso, cujas fronteiras estão em aberto. Porque há uma diferença entre o desenvolvimento tecnológico na fronteira e a sua efetividade econômica. Ou seja: há custos associados à massificação de tecnologia de fronteira na área de internet das coisas.

Pode-se ter tecnologias de automação inviáveis pelo custo de manutenção. Vou dar um exemplo básico. Tudo isso depende de sensores. Se a energia do sensor exigir alto custo de manutenção não se estrutura um sistema de internet das coisas. Estou dando um exemplo; há vários desafios de fronteira. São desafios tecnológicos ainda não resolvidos. Se forem resolvidos podem, talvez, se consolidar num padrão produtivo que represente uma revolução tecnológica com impactos econômicos e sociais tão abrangentes quanto foi a “Terceira Revolução Técnico-Científico-Informacional”.

Princípios: Que aspectos você destacaria como de maior relevância nesse debate na contemporaneidade? 

Luis Fernandes: Existe uma discussão interessante nos Estados Unidos sobre o Programa de Manufaturas Avançadas, com lições importantes para a política industrial do Brasil e de outros países em desenvolvimento. Falo de um diálogo dos formuladores diretos. Depois tem os institutos, que fazem a interação com as empresas. A reflexão de fundo diz que na passagem dos anos 1990 para o início do século XXI — isso eu também vivi de perto — predominava, na formulação da política econômica, tecnológica e científica, a compreensão de que dominaria o processo quem desenvolvesse a tecnologia.

Os americanos desenvolveram a tecnologia e, com o domínio intelectual determinado pelo Regime de Proteção Intelectual da Organização Mundial do Comércio (OMC), garantiram a supremacia da tecnologia. Então, o local das atividades fabris implantadas, a partir dessa tecnologia, passou a ser irrelevante. O controle estava garantido. O que eles viram uma década depois é que o grande desafio era a China, que absorveu essa tecnologia e usou-a para estimular desenvolvimento tecnológico nas cadeias produtivas associadas àquelas unidades fabris que estavam sendo montadas. O Programa de Manufatura Avançada dos Estados Unidos foi uma resposta ao fracasso dessa política anterior, com a adoção de uma política ativa de enraizamento de atividades produtivas no país.

Eles chegaram à conclusão de que promover a internacionalização de tecnologias não garante liderança e supremacia. Os Estados Unidos estavam perdendo terreno, medido por qualquer indicador. O mais básico dele, eu tenho repetido, é de fato impressionante: a China era responsável, quando lançou o programa das quatro modernizações, por pouco menos de 5% do Produto Interno Bruto (PIB) mundial, medido por poder de paridade de compra. Hoje, já chegou a 17,5%. Passou os Estados Unidos que, naquela época, eram responsáveis por 23%. Agora, está na faixa de 16%, abaixo da China.

A partir da produção científica, a China, no início dos anos 1980, tinha uma produção científica equivalente à do Brasil, na faixa de 0,8% – aquele indicador básico: artigos indexados, publicados. Nós nos orgulhamos de ter chegado a 2,8%, que é um avanço impressionante no crescimento relativo da produção científica mundial. A China passou para 17%. Já é a segunda potência científica mundial. São esses os desafios que os chineses estão enfrentando. Enraizar atividades produtivas e de desenvolvimento tecnológico, ao invés de achar que com o domínio da tecnologia desenvolvida se garante o comando de cadeias produtivas globais. Essa lição, para nós, é muito importante.

Os textos aqui reproduzidos não expressam integralmente a opinião do Blog.
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